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关于规范基层行政执法工作的建议

行政执法是行政机关履行政府职能的重要方式，工作面广量大，直接关系群众对党和政府的信任、对法治中国建设的信心。近年来，随着综合行政执法改革不断深化，行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”全面推行，我市行政执法总体上有很大改善，但法治政府建设还有一些难题。尤其是基层政府被赋权、或受委托开展行政执法活动，存在一些问题，甚至引发不良事件。

一是思想认识不到位，有重结果轻过程的现象。近几年，经济快速发展，拆迁任务增多，“263”专项行动、化工产业安全环保整治攻坚等各项行动较多，基层执法压力骤增。为了加速推进各项专项任务，基层领导往往片面追求结果，牺牲程序，甚至明知违法，也“硬着头皮上”。加之，基层依法行政能力、工作力量等存在先天不足，赶进度、图省事，简化程序、忽视证据，甚至超越职权等，导致行政行为违法。

二是依法行政有偏差，有重实体轻程序的现象。镇街综合行政执法改革后，相关执法部门与镇街之间职责关系未能理顺。执法人员在依法开展活动中有调查取证不规范的情形，有的行政机关制作的笔录不规范；有的文书制作不规范；有的文书送达不规范；有的适用法律不准确，甚至死搬法条，处罚畸重等。

三是综合执法力量弱，有重任务轻建设的现象。放权后的镇（街）成立了综合执法局，承接了数十个权力事项，涉及多个领域，原分散在各部门由专业人员办理的事项转由基层处理。基层在编制紧张、执法人员不足、执法专业能力不够、一人多岗等情况下，不管“会不会干”，“拉起来就干”，执法不可避免的出现偏差。按照上级要求，基层需按比例配置法制审核员，但全市基层综合执法局和司法所取得法律资格证书的工作人员少之又少，既懂业务又懂法律的复合型人才十分紧缺，难以满足基层执法和法制审核的需要。

四是行政执法监督深度不够，有重制度轻行动的现象。对行政执法中发现的问题，监督方式、手段缺乏合力，监督效能不明显。行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核三项制度落实还有差距等。对行政执法监督发现的问题，纠错机制不畅通。

为进一步加强全市基层行政执法工作，提升执法水平，强化执法能力，提出如下建议：

（一）增强依法行政的主动性。在全面贯彻落实习近平法治思想背景下，在依法治区的建设过程中，要转变对行政执法的看法，提高思想认识，认真对待每一个行政行为。一是要增强法治意识。要牢固树立法治理念和以人民为中心的思想，着力提高运用法治思维和法治方式推进改革、促进发展、化解矛盾、应急处理、解决问题的能力。二是严格执法。要以新《行政处罚法》实施为契机，加强依法行政和规范执法教育管理，确保每一起案件事实清晰、证据齐全、程序合法。三是要完善行政决策程序。细化行政执法程序，完善行政执法网络平台建设，对重点工程项目要做好预案和风险评估，进一步发挥政府法制部门和法律顾问作用，以事后应诉为主转变为事前预防为主，主动提前介入。四是要以严格落实行政执法“三项制度”为重点，强化镇街综合执法信息化建设，大力推进行政执法平台和行政执法监督平台运用。

（二）增强行政执法规范性。一是树立正确的执法理念。坚持行政执法的基本原则，强化行政处罚要遵循法定、公正公开、处罚与教育相结合、保障当事人陈述权利、监督制约、职能分离的原则。要践行包容审慎监管，在坚持执法力度的同时，释放执法温度。二是深化综合行政执法改革。进一步理顺市区镇各级关系，厘清执法职责、配齐配全镇街综合执法力量、法制审核力量，提升综合行政执法效能，提高执法执行力和公信力。三是规范职权。赋权镇（街）的同时，一并明确权力清单，同步做到职权明确。基层综合执法权，要尽快明确“一对多”的执法权限与责任分工，避免实际工作中的缺位、越位和推诿扯皮。四是强化执法队伍规范化管理。要明确基层综合执法的管理部门，规范执法权限、执法行为等，进一步规范行政执法辅助人员招用、监管职责。

（三）增强队伍建设的专业性。要实现依法行政，需“内外兼修”，不断提高自身执法能力。一是加强执法人员培训。定期开展行政法律法规和业务培训，提高执法人员业务能力。加强执法资格考试，保证执法素质。强化程序意识，树立程序与实体并重的理念，确保法定环节不缺漏、行政相对人参与权有保障。二是充实法制力量。要增强镇（街）综合执法局、司法所的专业力量，确保有相应数量“能办事”的工作人员，担负起政府行政执法和监督职责。配齐部门法制审核人员，从源头上提高行政和执法质量。三是用好特邀行政执法监督员。要充分发挥好全市行政执法监督“智囊团”作用，积极开展监督活动，实现内部监督和外部监督的双联合。

顾晓光代表：

您提出的关于规范基层行政执法工作的建议收悉，现答复如下：

针对您提出的意见建议，我局认真研究讨论，予以采纳，并积极贯彻落实以下举措：

一是高位推进全市行政执法机关“厚植为民情怀、提高执法水平”主题教育，着力提升行政执法队伍思想建设水平。去年12月以来，在市委市政府的正确领导下，在全市各部门的大力支持下，市司法局以全市行政执法机关“厚植为民情怀、提高执法水平”动员部署大会为起点，切实担负起领导小组办公室职责，深入贯彻王书记动员讲话精神和吴市长有关部署要求，牵头推进、落实落细，推动主题教育不断走深走实。一是高位高效，组织推进更有序。在市领导小组的有力指导下，主题教育办充分履行组织协调职能，8个联络组充分发挥督促指导作用，合力推动主题教育高标准起步、高质量推进。二是全员覆盖，能力素质再提高。将“厚植为民情怀、提高执法水平”要求贯穿主题教育始终，努力在全市各级党政领导干部、行政执法人员心中进一步树牢执法为民理念，持续提升依法全面履行行政执法职责的能力和水平。三是精准发力，问题整改更有质。始终坚持围绕主题教育问题查摆和整改提升的核心任务，开门抓整改，推动立查立改、即知即改、持续整改，同步推进建章立制工作，把“点”上的问题整改上升为“面”上的制度机制建设。各县（市、区）共召开专题民主生活会、组织生活会574场次，征集问题总数1681条，查摆问题3958条，开展谈心谈话16969人次。针对辅助人员管理短板，城管系统在全市开展辅助人员适岗评价，从思想品德、工作态度、工作能力、年龄、履历等方面开展评价，共清退不合格辅助人员18名，跟踪管理78人、离开辅助执法岗位39人。四是强化督导，同频共振促长效。主题教育开展以来，市主题教育办和各联络组积极对标对表，严督实导，紧密跟进各阶段推进情况，各执法单位积极主动、协同推进，把主题教育各项任务落实到位。推动市人大常委会印发《南通市人民代表大会常务委员会关于全面提高行政机关执法能力和水平的决定》，明确城市管理部门为镇街综合执法业务主管部门，市城管局亦印发《加强镇（街）城管综合执法队伍监督管理的实施意见》，进一步强化行业监督管理。

为确保主题教育成果常态长效，进一步解决背后深层次、根源性问题，下一步我局还将推动出台《南通市行政执法文明规范》《南通市行政执法委托规定》《南通市行政执法辅助人员管理办法》等制度文件，突出文明执法，共筑文明之堤，强化基层综合执法制度保障。

二是严把入门关，强化行政执法队伍建设。一是严格落实行政执法主体人员资格审查制度。结合相关法律、法规、规章和部门“三定”方案，严格梳理全市行政执法主体资格，对行政执法部门的机关性质、执法主体类别和执法职权类型等情况进行全面梳理审查并向社会公示。严格审查执法人员资格，根据《江苏省行政执法证件管理办法》，对需申领执法证件的人员信息进行全面梳理和审核。重点核查人员性质以及在编在岗在执法情况。二是严格落实行政执法人员培训管理制度，定期组织执法人员培训考核。通过南通市行政执法人员培训考试云平台，组织全市行政执法人员参加法律知识培训和考试，内容涵盖《行政处罚法》《行政许可法》《行政诉讼法》等法律法规及国家和省关于法治政府建设、行政执法“三项制度”等政策文件，全面检验执法人员专业素养。

三是进一步严格落实行政执法监督各项制度机制，加大重点领域执法监督力度，强化全市行政执法机关依法行政能力。一是严格落实行政执法“三项制度”。2017年来，我市紧紧围绕贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府重要改革部署，以点带面、全市推进，全面推行落实行政执法“三项制度”，形成以一个平台（省行政执法监督管理综合平台）、两项标准（《南通市行政执法机关执法记录装备配备指导标准》《执法记录装备记录执法过程拍摄标准》）、三个实施办法（《南通市行政执法公示制度实施办法》《南通市行政执法全过程记录制度实施办法》《南通市重大执法决定法制审核制度实施办法》）、四张清单（《行政执法主体清单》《行政执法人员清单》《行政权力事项清单》《重大执法决定法制审核目录清单》）、若干配套制度为内容的“1+2+3+4+N”改革成果。“三项制度”推行以来，目前各级行政执法部门主动公开执法信息已成常态，各级执法人员主动出示或佩带执法证件已成习惯；对程序启动、调查取证、审查决定、送达执行等执法全过程能够按要求进行记录，实现执法全过程留痕和可回溯管理；重大执法决定法制审核率达100%。镇街行政执法起步较晚，针对基层短板弱项，2021年底我局印发《南通市乡镇（街道）行政执法“三项制度”规范》，下一步，我们将重点督促乡镇（街道）综合执法领域，聚焦执法源头、过程、结果等关键环节，严格落实行政执法“三项制度”，让每一个案件办理体现公平正义。二是持续加大重点领域执法监督力度，常态化开展行政执法案卷评查活动。今年上半年以免罚轻罚行政处罚案件为重点，抽调市级部门5名业务骨干组成集中评查组，严格依照《江苏省行政处罚案卷评查标准》和行政执法“三项制度”工作要求，对随机抽取的30宗一般程序行政处罚案卷进行评查，针对案卷中反映的证据链不严密、自由裁量说理不充分等问题提出整改要求，切实提升执法办案质量。下一步，我们还将以基层行政执法案件为切入口，开展案卷评查，提升基层行政执法专业能力。三是严格规范履行行政执法职责。督促行政执法机关严格落实行政执法各项制度，规范执法程序，落实行政执法责任制，严防粗暴执法、随意执法。

四是试点推进行政执法协调监督体系建设，着力开展基层综合执法规范化建设专项行动。一是着力推进基层综合执法规范化建设。印发《关于开展全市基层综合执法规范化建设专项行动方案》，召开全市基层综合执法规范化建设专项行动推进会，通报全市基层综合执法改革情况，针对基层综合执法改革短板弱项“回头看”，明确政府购买服务协议专项清理、赋权事项实施专项评估、基层执法队伍机构情况督查、基层综合执法队伍建设、基层综合执法制度体系五大重点任务，确定时间表、施工图，开展集中攻坚。二是开展行政执法协调监督工作体系建设试点。在确定海门区为国家级试点的基础上，增加海安市、通州区为市级试点。进一步明确执法监督职责、规范协调监督内容、创新执法监督方式、加强机构队伍建设、提高信息化水平、提升执法监督能力，探索构建制度完善、机制健全、监督有力、运转高效的行政执法监督工作体系，积极打造行政执法协调监督工作体系南通样板。三是强化内外联动，探索构建大监督格局。探索开展重大（联合）执法行动全程跟踪监督活动，加强与人大机关、监察机关、检察机关联系，探索建立“司法行政+多部门多领域”的联动监督模式，在两法衔接、行政检察和公益诉讼等多方面加强协同合作。强化社会监督，充分发挥行政执法监督企业联系点和特邀行政执法监督员作用，加强民意采集运用。

在接下来的工作中，我们将继续围绕您提出的意见建议，进一步深入开展基层综合执法规范化建设各项行动，衷心感谢您对基层执法工作提出的宝贵建议，希望您今后一如既往地关心和支持我市行政执法工作。