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关于新形势下进一步发挥基层调解和行业调解“前端防线”作用的建议

崇川代表团陆燕红

近年来，法院不断创新多元解纷机制努力化解矛盾纠纷取得一定的成效，大量的矛盾纠纷在诉前化解。但随着案件的激增，诉调对接机制运行过程中出现一定的衔接不畅，当事人对于案件效率有了更高的要求，为规范民事立案与调解工作，自2025年1月1日起，《最高人民法院关于严格依法规范民事案件立案与调解工作的意见》正式施行，法院民事案件立案与调解工作迎来重大变革，法院牵头推进的“诉前调”退出历史舞台，意味着法院在纠纷源头治理、多元解纷工作中的角色与定位发生转变。加之，矛盾纠纷呈现增长趋势，大量的案件势必将涌入诉讼程序，司法作为纠纷解决的最后一道防线，其承载力面临巨大的考验。同时中央机构改革成立社会工作部，承担相应的社会治理职能，基层调解、行业调解作为矛盾纠纷预防化解中的重要力量，如何应对社会治理新形势，快速响应跟进、走向解纷前端并充分发挥作用，实质性化解是当前亟需解决的一项重大课题，具有现实重要性和强烈紧迫性。

从司法理念政策的变革看，法院角色发生转变，非诉调解组织及相关部门要挑起前端调解大梁。近年来，最高院自上而下开展系列改革，对引发“错位”“越位”争论的司法理念、政策（如诉源治理、企业刑事合规、诉前调解、能动司法、能动履职等）予以变革，努力让法院集中更多精力放在执法办案这一主责主业和第一要务上，放在纠纷实质化解这一重要工作上，为人民调解更好发挥作用拓展了机会和空间。要充分认识到人民调解的基础性、前端性作用，坚持把非诉解纷机制挺在前面。诉讼作为解决矛盾纠纷的最后一道防线，并不是解决民事纠纷的最好途径，当事人看重的并不是走程序而是实质性的定纷端。

从当前多元解纷工作的现状看，基层调解、行业调解作用发挥尚不够。为破解“案多人少”矛盾，各地法院八仙过海、各显神通，在促推多元解纷工作上不断摸索前行、开展了大量工作，取得一定成效。但囿于基层组织、行业商会协会等调解尚未形成成熟完善的机制体系，基层调解、行业调解力量相对薄弱和分散，激励奖惩配套机制缺乏，统筹推进力度不够，法院在之前促推多元解纷工作中显得较为吃力和被动，多元解纷工作应由相对专业的部门来统筹推进。

从法院近年来的案件趋势看，基层调解、行业调解大有可为。一是案件总量呈逐年增长趋势。近年来，全国法院受理诉讼案件数量居高不下，且呈不断增长和更趋复杂的态势，类型化、关联性、群体性矛盾纠纷趋多。1月13日，全国高级法院院长会议召开并指出，当前法院工作最突出的困难和挑战是案件总量大和定分止争难。从全市法院案件总量看，2022年受理案件13.1万件，同比增长3.1%；2023年受理案件16.3万件，同比增长10.4%；2024年受理案件17.7万件，同比增长8.5%。从崇川法院案件总量看，其地处主城区，近年来受理案件数一直居全市第一。其中，2022年受理案件23070件，同比下降4.28%（疫情因素）；2023年受理案件26636件，同比增长15.5%；2024年受理案件28214件，同比增长5.92%。大量案件进入法院给高效实质解纷带来巨大挑战，与群众期待也不相符合。基层调解、行业调解挺在前面并发挥分流过滤是职责所在，也是适应当前变革需要。二是案件行业化特征较为明显。从案件类型分布上看，以崇川法院为例，借款合同纠纷、买卖合同纠纷、机动车交通事故责任纠纷、租赁合同纠纷、建设工程合同纠纷每年新收案件数量均居于前五位。该五类纠纷新收数量超过全院民商事案件新收案件总数的50%，案由相对集中，行业调解需求较大。其中，借款合同纠纷占比约25%。另外，离婚纠纷、劳动争议合同纠纷、服务合同纠纷、承揽合同纠纷、财产保险合同纠纷等收案数量也较高。三是部分案件增幅相对较大。从案件数量态势上看，以崇川法院为例，虽然通过家事、劳动、道路交通事故、金融、商会商事等类型化非诉调解方式分流了一批纠纷，但受国内外经济形势和政策变动的影响，买卖合同纠纷、借款合同纠纷、建设工程合同纠纷、租赁纠纷、离婚纠纷、劳动争议纠纷收案数量增长仍然较为明显，相关类型化非诉调解机制作用有待进一步发挥。另外，教育培训、商品房延迟交付、产权商铺返租退租、物业管理等群体性纠纷易发多发，需要各方力量联动协调和化解。

为切实贯彻落实习近平总书记关于调解工作的重要指示批示精神，坚持发展新时代“枫桥经验”，进一步规范基层人民调解工作和行业性、专业性人民调解工作，充分发挥人民调解预防化解矛盾纠纷的基础性作用，更好满足广大人民群众多元、高效、便捷的解纷诉求。特提出如下建议：

一是进一步提升基层人民调解成效。强化人民调解基础性作用，建议党委政府以“民事行政案件万人起诉率”为抓手，压实矛盾纠纷前端治理责任，降低矛盾纠纷成讼率。建议社会工作部要发挥好基层调解组织“地熟、人熟”的优势，加强纠纷实质化解，推动基层治理体系的完善和发展。建议司法行政部门制定关于基层人民调解工作的专门指导办法，加强人员的选任、管理、督促和奖惩等机制，将各类基层解纷资源力量真正凝聚起来、利用起来。

二是进一步深化行专人民调解工作。积极预防和化解行业、专业领域内纠纷，参与社会综合治理，实现政通人和，建议社会工作部充分发挥社会工作者、社会组织的专业性优势，积极探索社工有效参与矛盾纠纷调解的新模式、新渠道；引导行业协会商会积极作为，为新业态等领域提供“专业、高效”的解纷服务。针对矛盾纠纷易发多发领域，建议司法行政部门、行业主管部门加强行专人民调解组织建设和指导，制定专门调解指导办法，进一步降低纠纷解决成本，缩短纠纷解决周期，实现类案的源头化解。

三是进一步加强调解联动机制建设。建议社会工作部发挥基层治理统筹者作用，发动好、协调好各地区、各部门、各行业的调解资源，推动构建联动调解新机制。建议政法委加强统筹协调和保障激励，深化诉调对接、警调对接、访调对接、检调对接等联动机制，完善优势互补、有机衔接、协调联动的基层“大调解”工作格局。加强行专人民调解组织与法院、行业主管部门的协调联动，健全定期会商、情况通报、信息共享、统筹配合等工作机制。

陆燕红代表：

您提出的“关于新形势下进一步发挥基层调解和行业调解‘前端防线’作用的建议”收悉，现答复如下：

当前各种矛盾纠纷错综交织，群众诉求日益多元化，基层调解和行业调解在社会综合治理中扮演着越来越重要的作用。今年以来，市委政法委着力打造矛盾纠纷预防化解“一站式平台”，全市7家县级综治中心规范化建设任务基本完成；市委社会工作部深化信访矛盾源头治理和重点领域矛盾化解攻坚；市中级人民法院将“调”不断向前延伸，健全工作机制、做实做优调解职能，实现融合法庭全覆盖，8家基层法院均入驻当地综治中心；市司法局组建市县镇村四级纠纷预防排查化解网络，构建专业性行业性调处对接机制，通过整合资源、整体联动，筑牢人民调解在社会矛盾纠纷预防化解中的“第一防线”，有效防范影响社会和谐稳定的源头性、多发性、基础性矛盾纠纷产生。

一、夯实基层基础，促进人民调解工作质效提升。截止目前，7家县级综治中心均已实现规范化运行，103家镇级综治中心规范化建设有序推进，制发工作机制“白皮书”，上线运行“一案一码”，实现前端受理、分流交办，联合共处、办结反馈闭环处置全流程运行。全市共建成各类调解组织2433家，其中专业性、行业性调解组织140家，商事调解组织7家，企业人员调解组织277家，县镇村（居）三级人民调解组织2009家。成立各类调解工作室491个，其中派驻公安、法院、信访等部门的调解工作室134个，个人调解工作室357个。培育品牌“解纷室”137个、“解纷人”1670名，构建起以“人民调解委员会”为主阵地，“线上+线下”全覆盖的基层社会矛盾纠纷预防化解网络。9726名专兼职人民调解员，全年排查受理各类矛盾纠纷约12万余件，化解重大疑难矛盾纠纷约1万余件，调解成功率长期保持在98%以上，群众满意度100%。

二、完善工作机制，优化基层行业调解组织运行。出台《关于加强调解组织建设 深化“非诉服务”发展的意见》，打造南通“通情达理”、商会商事调解、如东“海上红枫桥”等一系列具有全国影响力的调解品牌。落实《南通市调解专业人员职业水平考试和评价实施办法》，指导各地制定《专职人民调解员管理办法》，推行调解员职业水平等级评定，构建“老中青”传帮带的调解队伍健康生态。实施《南通市人民调解工作经费保障办法》，优化人民调解“以奖代补”激励机制，扩大优秀调解案例的评选范围、奖励标准，激活基层治理“平安细胞”。完善“村居民议事会、理事会”自治机制，畅通“五事”（提事-理事-议事-办事-评事）协商流程，打造南通“好通议事”品牌。开展政法干警下基层“访民情、化矛盾、促和谐”专项行动，持续加强“警格+网格”联动融合，最大限度实现矛盾风险全量汇聚、化解稳控“一个不漏”。

三、探索部门协作，拓展多元预防化解覆盖范围。完善调解对接衔接机制，联合相关部门印发《加强新就业形态劳动纠纷“一站式”调解工作意见》《关于加强社会保险费征缴争议联合处理的意见》。绘制追索劳动报酬、工伤赔偿、人身损害赔偿等6类18种常见纠纷“解纷思维导图”，指导基层调解组织和专业性、行业性调解组织提升纠纷调解成功率。优化涉企调解组织，提供法治体检、法律咨询、纠纷化解服务，指导南通市电子商务商会成立全省首家涉“电商纠纷人民调解委员会”，聚焦电商平台交易纠纷、消费者权益保护、商家与平台企业合作争议，提供便捷高效纠纷解决路径。打造知识产权解纷网络，围绕家纺、建筑、电子信息、生物制药等特色产业，构建“调解+法律咨询+第三方机构服务”全链条知识产权维权体系，依托海门叠石桥国际家纺城知识产权快速维权中心，建立“1+7+N”协同保护模式。

下一步，我们将以助推综治中心规范化建设为契机，进一步规范专业性、行业性调解组织运行，努力将矛盾纠纷化解在萌芽状态，持续提升基层社会治理水平。

（一）强化组织领导，提升风险防控能力。市委政法委发挥牵头抓总职能，加强统筹谋划，组织协调和督促指导。市委社会工作部、市中级人民法院、市司法局等职能部门，充分认识防范基层社会治理风险的重要性和必要性，结合工作实际常态化做好矛盾纠纷的排查、稳控、化解，切实做到“控增量、去存量”，实现风险排查“清仓见底”、纠纷化解“案结人和”，确保经济社会发展持续安全稳定。

（二）压实工作责任，提升纠纷化解能力。树立“抓基层、强基础”的鲜明导向，强化“调解+”机制建设，完善公调、诉调、检调、援调、访调等对接机制。推动调解组织向知识产权、劳动争议、消费、金融等领域拓展，加强新业态、新领域调解组织建设。推动商事调解培优，探索涉外商事调解组织建设路径，加大复合型调解人才选拔培养力度，持续打造具有南通特色的调解品牌。

（三）营造良好氛围，提升社会治理能力。依托“法律明白人”等群体，培养群众理性合法方式表达利益诉求、解决利益纠纷、维护合法权益的习惯。推进村规民约、行业规范、团体章程等建设，健全社会心理疏导服务体系，关注矛盾突出、生活失意、心态失衡、行为反常等特殊人群，加强引导和危机干预，提升环境适应与承压能力，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会生态。

南通市司法局

2025年9月26日